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二是我国疆域广阔，不同地区在发展特点上存在差异，对宏观政策的敏感性亦不相同。

1.正当理由的类型有待明确 我们认为，这至少包括以下五种情况：（1）提出主体超越职权或者滥用职权的，例如派驻机构、派出专员不得提出关于政务重处分的监察建议，也不得对驻在单位提出关于对领导班子及成员作出处分或问责的监察建议。尽管《监察法》第62条对二者规定了相同的法律责任，但是在触发前提上监察建议（无正当理由拒不采纳）比监察处理决定（拒不执行）更为严格，这说明二者之间在法律地位和法律效果上并不完全等同。

[26] 李琦：《职权：宪法学与法理学考察》，载《中外法学》1999年第3期。与此类似，在‘监察全面覆盖的改革逻辑之下，国有企业管理人员、公办高校管理人员等同样纳入监督对象，但此类机构中的公职人员同样有别于一般行政机关中的公职人员，其自主运行亦需借助于相当的内部自律机制，而非绝然的外部监督。一是《公务员法》和《公职人员政务处分暂行规定》明确规定的六种形式的内部政纪处分。监察机关依据监督、调查的结果，分析案件发生的原因、特点、规律，找出监察对象所在单位制度和管理等方面存在的问题和漏洞，提出整改型监察建议，促使有关单位增强全面从严治党主体责任意识，有效加强监督管理、完善制度、健全机制，预防职务违法和职务犯罪行为的发生。（二）违反行政纪律取得的财物，依法应当没收、追缴或者责令退赔的。

另一方面，如果否定监察建议被采纳前的法律效力，就意味着拒不采纳监察建议所应承担的法律责任是没有效力基础的，因为被建议单位不可能因不履行一份未生效的文书而承担法律责任。自然公正原则要求任何人不能做自己案件的法官，因此不采纳监察建议的理由是否正当不得由其作出主体来评判，由此主要有提请本级人大常委会裁决和提请上级监察机关裁决两种方案，具体取舍还需在多种价值之间取得平衡。专门监督机关主要有作为专门法律监督机关的人民检察院和作为审计监督机关的政府审计机关，人民检察院的主要职责是监督人民法院的审判工作，以及公安机关、监狱管理机关有关行为的合法性。

三、监察监督与审计监督衔接机制的完善 健全党和国家监督体系，增强反腐败的效果，不仅需要整合反腐败力量，组成监察委员会统一行使监督、调查和处置的职能，而且要使党内监督、监察监督、人大监督、审计监督、民主监督等协调和衔接贯通起来，不断提高监督的效果。审计监督属于财政收支、财务收支和经济责任方面的监督，通过审计发现国家重大决策部署执行中存在的突出问题和重大违纪违法问题线索，维护财经法纪，促进廉政建设。【注释】 作者简介：朱福惠(1961-)，男，湖南娄底人，福建师范大学、福建省党内法规实施评估中心教授，厦门大学法学院教授，法学博士，主要从事中国宪法、监察法和检察制度研究。《审计法》有关审计机关与其他国家机关之间的衔接规定已经与《监察法》不协调，需要及时进行修改。

为了保障监察机关工作人员不受外部因素之影响，《监察法》规定了监察机关工作人员的回避制度，确定了回避的四种情形：是监察对象或者检举人的近亲属的。{2}但是，审计监督面临两个重要的问题，一是审计监督职能的拓展与保障问题，二是审计监督与监察监督的关系问题。

审计机关与监察机关实现了分离，审计机关再度单独设置，成为具有监督经济活动、审计领导干部经济责任、绩效审计和廉政建设四项主要职能的监督机关。本人或者其近亲属与办理的监察事项有利害关系的。[1]党的十九大报告进一步提出改革审计管理体制的目标，将审计监督作为反腐败的重要力量。根据《宪法》和《审计法》的规定，审计机关设置于县级以上人民政府，是县级以上人民政府的组成部门，受本级人民政府和上级审计机关的双重领导。

审计机关是依法对财政收支或者财务收支的真实、合法和效益进行监督的机关，在监督过程中对违反法律和政策的被审计单位及其责任人员作出处分决定或者提出作出处分决定的建议，对涉嫌职务违法和犯罪的公职人员移送国家监察机关立案调查。监察监督是对国家公职人员秉公用权、廉洁从政、道德操守方面的监督，对职务违法和职务犯罪的调查与处置，是对国家公职人员执法和守法的全面监督，有权对所有公职人员进行监督与调查。【中文关键词】 监察监督。从《中华人民共和国审计法》(以下简称《审计法》)实施到党的十八大前，审计机关将传统的财政监督转向经济责任审计，重点打击领导干部贪污、受贿和利用职权谋私的腐败行为。

衔接机制 《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)的实施对于健全党和国家监督体系、推动国家权力监督法治化具有深远的意义。发现办理监察事项的监察人员未经批准接触被调查人、涉案人员及其特定关系人，或者存在交往情形的，知情人应当及时报告。

《中国共产党党内监督条例》和《监察法》的实施，建立了以党内监督和监察监督为中心，以其他监督协助与配合的衔接体制与机制，但各种监督相互之间依法协助与配合还存在不足之处，其中监察监督和审计监督的衔接机制更需要进一步完善。在新民主主义革命时期，审计机关是独立设置的政府部门，其基本职责是监督政府财政收支的合法性和预算执行的情况。

监察机关对所有公职人员的职务行为进行监督，有权调查公职人员的职务违法和职务犯罪行为，并依法作出处置。{8}第一，监察机关职能独立。有关情况应当登记备案。一般监督机关即全国人大及其常委会，有权监督宪法的实施，审查法规、规章和规范性文件的合宪性和合法性，有权监督国务院、中央军委、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院的工作。为了加强党和国家的监督，党的十九大报告对党内监督和监察体制改革试点经验进行了全面总结和升华，在明确坚定不移地坚持从严治党原则的同时，提出健全党和国家监督体系，加强对权力运行的制约和监督，深化政治巡视，深化国家监察体制改革，制定国家监察法，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。如果需要直接追究法律责任，则应当依照《审计法》和《审计法实施条例》的规定向有处分权的国家机关提出处分建议。

对专项调查报告中发现的问题，可以进一步联合调查或者由监察委员会单独调查。审计独立也是宪法和法律确认的原则。

第二，监察委员会对公职人员的违法失职行为和贪污受贿行为的查处负责，即对反腐败职责的履行向党委和人大负政治责任。监察机关是履行监察职能的专责机关，行使国家监督权。

{9}审计监督的专业性表现在：第一，审计监督的对象既包括公职人员，也包括政府机关、国有企业和事业单位。《监察法》明确规定，监察机关调查职务违法和职务犯罪，其他国家机关必须予以协助。

党的十八大以来有关改革审计管理体制的规定，特别重视对审计独立的保障。{6}《监察法》通过规定腐败行为的范围以及监察委员会监督权的行使范围，对公职人员的腐败行为进行监督。《监察法》第11条规定监察委员会对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政、道德操守进行监督检查，对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为进行调查。但对协助的程序和形式没有作出规定，不具有可操作性。

《监察法》的颁布是反腐败国家立法的表现，是反腐败工作法治化的体现，标志着我国反腐败进入依法反腐和依宪反腐的新阶段。{5}公职人员的腐败已不限于滥用公共权力而谋取利益，凡利用职权或者利用职务影响而收取和获得利益的行为以及挪用资金和贪污国家资财的行为，均属于腐败。

1.《审计法》与《监察法》对相互协助与配合的规定 审计机关在行使监督权时的主要职能是通过审计监督发现违法犯罪线索和证据，其处置职能主要表现在纠正违法行为，对被审计单位正在进行的违反国家规定的财政收支、财务收支行为予以制止，责令限期缴纳应当上缴的款项、退还被侵占的国有资产和违法所得。通过上述一系列制度安排，目前我国已经形成了党中央统一领导、纪检监察机关专责、其他国家机关配合的权威高效的反腐败体系。

{12} 3.监察监督与审计监督衔接机制的完善 《监察法》的实施，是国家权力监督体系的创新，需要其他法律上的监督条款或者反腐败条款符合《监察法》的规定，为此必须修改《刑事诉讼法》、《公务员法》以及《审计法》等诸多法律，使之与《监察法》的规定一致或者衔接。通过审计人员的职业化建设，建立审计人员独立执行审计业务的制度，确保审计队伍的专业化水平，完善审计人员的选任机制和责任追究机制。

审计机关在审计过程中发现被审计单位直接责任人员的违纪违法行为属于一般违法和违纪行为的，由审计机关依《审计法》之规定予以处分。《审计法》第37条规定，审计机关履行审计监督职责，可以提请其他机关予以协助。因此，审计监督和监察监督的范围和领域不完全相同，但在职务违法和职务犯罪的调查方面存在重合，需要在党的统一领导下互相协助与配合，充分发挥两种监督的功能。严肃查办公职人员以权谋私、假公济私、权钱交易、骗取财政资金、失职渎职、贪污受贿、内幕交易等违法犯罪问题，严肃揭露和查处重大违纪违法问题，并且加强对腐败案件发生规律的剖析，推动铲除腐败滋生的土壤，促进廉政建设。

监察监督和审计监督的独立性，是国家反腐败机制有效运行的法律保障。监察委员会对职务违法和职务犯罪的线索进行处理，对涉嫌职务违法和职务犯罪的行为进行调查，查明违法和犯罪事实后依法作出处置。

审计机关通过审查调取、查验会计凭证所获得的证明材料和查询个人在金融机构的存款信息，可以成为监察机关调查职务违法和职务犯罪的证据。建国初期，我国实行审计与监察合一的体制，由监察机构行使审计监督的职责，将审计机关的反腐败职能纳入监察机构统一行使。

党的十八届六中全会进一步明确党内监督是依规治党和从严治党的制度保障，明确提出党的执政地位决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的和第一位的。1982年颁布的《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)将审计与行政监察分开设置，1983年审计机关单独设立，独立行使审计权。